秸稈禁燒績(jī)效考核作為中國環(huán)境治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既是政策落地的“指揮棒”，也是生態(tài)效益的“監(jiān)測(cè)儀”。2025年*一號(hào)文件提出從“全域禁燒”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)管控”，標(biāo)志著政策邏輯從剛性約束轉(zhuǎn)向彈性調(diào)控。多地仍存在“一刀切”嚴(yán)查現(xiàn)象，農(nóng)民與政策執(zhí)行者的矛盾持續(xù)發(fā)酵——黑龍江某縣因焚燒秸稈導(dǎo)致PM2.5日均值超標(biāo)300%，村干部因監(jiān)管不力被追責(zé)；而廣西紅水鄉(xiāng)的考核表顯示，一個(gè)遙感火點(diǎn)即可扣減0.05分，直接關(guān)聯(lián)基層干部績(jī)效。這種考核如何平衡生態(tài)保護(hù)與民生需求？其科學(xué)性與公平性亟待重新審視。
考核體系的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)
多維指標(biāo)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的結(jié)合
秸稈禁燒績(jī)效考核通常涵蓋環(huán)境質(zhì)量、執(zhí)法力度、綜合利用三大維度。以廣西紅水鄉(xiāng)為例，其考核表明確將PM2.5年均值、遙感火點(diǎn)數(shù)、秸稈處置率納入核心指標(biāo)，并采用“衛(wèi)星遙感+網(wǎng)格巡查”的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。江蘇M鎮(zhèn)則建立三級(jí)網(wǎng)格，實(shí)行“鄉(xiāng)包村、村包組、組包戶”責(zé)任制，未達(dá)標(biāo)者面臨“一票否決”。這種設(shè)計(jì)強(qiáng)化了責(zé)任傳導(dǎo)，但也暴露問題：河南某縣因過度依賴火點(diǎn)數(shù)量考核，導(dǎo)致基層將精力集中于巡邏而非疏解秸稈出路。
量化評(píng)分與行政問責(zé)的聯(lián)動(dòng)
考核結(jié)果直接掛鉤行政問責(zé)與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲。紅水鄉(xiāng)規(guī)定：被省級(jí)通報(bào)的火點(diǎn)扣除工作經(jīng)費(fèi)5萬元/個(gè)，縣級(jí)通報(bào)扣3萬元/個(gè)；湖南華容縣因焚燒問題被省級(jí)約談后，在年度環(huán)?？己酥性狻耙黄狈駴Q”。這種“經(jīng)濟(jì)-政治”雙重約束雖強(qiáng)化威懾力，卻可能誘發(fā)數(shù)據(jù)造假——蘇北某鎮(zhèn)為規(guī)避問責(zé)，在考核期間雇傭臨時(shí)人員看守農(nóng)田，結(jié)束后放任自流。
> 表：秸稈禁燒考核典型指標(biāo)與權(quán)重示例（基于廣西紅水鄉(xiāng)考核表）
> | 考核維度 | 具體指標(biāo) | 評(píng)分標(biāo)準(zhǔn) |
> |-|--|--|
> | 大氣質(zhì)量 | PM2.5年均值 | 每高于目標(biāo)1μg/m3扣0.5分，最高3分 |
> | 火點(diǎn)管控 | 遙感監(jiān)測(cè)火點(diǎn)數(shù) | 省級(jí)火點(diǎn)每個(gè)扣0.05分，同比升高扣0.5分 |
> | 應(yīng)急處置 | 秸稈視頻監(jiān)控處置率 | <90%扣1分，90%-95%按比例扣分 |
政策執(zhí)行的內(nèi)卷化困境
權(quán)責(zé)失衡與資源錯(cuò)配
考核壓力下，基層陷入“無限責(zé)任與有限權(quán)力”的悖論。江蘇M鎮(zhèn)需組建24支巡查隊(duì)（500人），實(shí)際僅190人參與，包括臨時(shí)抽調(diào)的水利、公安人員。財(cái)政投入亦顯畸形：某縣170萬元專項(xiàng)資金中，30萬元用于宣傳橫幅，80萬元用于滅火設(shè)備，剩余資金消耗于人員津貼，而秸稈離田補(bǔ)貼僅占極小比例。這種“重堵輕疏”的資源分配，折射出考核導(dǎo)向的偏差。
農(nóng)民成本與政策目標(biāo)的沖突
農(nóng)民對(duì)禁燒的抵觸根植于經(jīng)濟(jì)理性。粉碎還田成本約50元/畝，且導(dǎo)致病蟲害增加和出苗率下降；焚燒則近乎零成本，還能滅蟲增肥。黑龍江研究顯示，秸稈還田需2-3年才顯現(xiàn)增產(chǎn)效果，短期內(nèi)凈收益反降24%。當(dāng)考核僅強(qiáng)調(diào)“不冒煙”而忽視農(nóng)民生計(jì)，政策執(zhí)行必然遭遇“貓鼠游戲”——湖南洞庭湖區(qū)2023年秸稈離田率不足10%，湘陰縣36.6萬噸秸稈僅2.7萬噸被利用。
精準(zhǔn)管控的轉(zhuǎn)型路徑
差異化分類與動(dòng)態(tài)豁免機(jī)制
2025年*政策創(chuàng)新性提出“禁燒區(qū)-限燒區(qū)”二分法：城市周邊、交通干線等敏感區(qū)域全年禁燒；農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)允許在無靜風(fēng)、非污染預(yù)警期集中焚燒。黑龍江配套建立“焚燒申報(bào)系統(tǒng)”，農(nóng)戶通過APP申請(qǐng)焚燒額度，系統(tǒng)結(jié)合氣象數(shù)據(jù)審批時(shí)段。這種精細(xì)化管控使考核更具彈性，避免“一刀切”誤傷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)與市場(chǎng)化考核權(quán)重
秸稈產(chǎn)業(yè)化水平正成為考核新維度。黑龍江設(shè)定2024年全省秸稈綜合利用率95%的目標(biāo)，對(duì)還田作業(yè)補(bǔ)貼30元/畝，重點(diǎn)縣另設(shè)300萬元離田利用資金；天津?qū)η噘A飼料按40元/立方米補(bǔ)貼，推動(dòng)飼料化利用?？己酥笜?biāo)亦隨之優(yōu)化：華容縣將“五化利用率”（燃料、飼料、基料、肥料、原料）納入評(píng)分，占比達(dá)30%，引導(dǎo)基層從“禁燒”轉(zhuǎn)向“開渠”。
基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐
第三方評(píng)估與農(nóng)民參與機(jī)制
為破解考核“自說自話”，蘇北M鎮(zhèn)引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估政策效果，將焚燒率下降幅度、農(nóng)民滿意度作為績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放依據(jù)。河南試點(diǎn)“秸稈銀行”，農(nóng)民交售秸稈可兌換有機(jī)肥或現(xiàn)金，積分同時(shí)計(jì)入村鎮(zhèn)考核。這種市場(chǎng)化紐帶使考核從“任務(wù)”轉(zhuǎn)為“共贏機(jī)制”。
技術(shù)賦能與考核成本優(yōu)化
無人機(jī)巡查、紅外監(jiān)測(cè)等技術(shù)的普及，大幅降低考核的人力依賴。廣西通過AI識(shí)別火點(diǎn)，處置率超95%即可免于扣分；湖南運(yùn)用區(qū)塊鏈追溯秸稈離田數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成綜合利用考核報(bào)表。技術(shù)賦能讓考核更精準(zhǔn)高效，釋放基層行政資源用于服務(wù)而非監(jiān)管。
優(yōu)化考核體系的未來方向
從“懲罰性指標(biāo)”到“激勵(lì)性杠桿”
當(dāng)前考核過度側(cè)重問責(zé)，未來需強(qiáng)化正向激勵(lì)。可借鑒黑龍江模式：將秸稈還田補(bǔ)貼與耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼捆綁，對(duì)達(dá)標(biāo)農(nóng)戶額外獎(jiǎng)勵(lì)；或如*文件建議，允許重點(diǎn)縣將考核結(jié)余資金用于村級(jí)秸稈收儲(chǔ)點(diǎn)建設(shè)。
生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域協(xié)同考核
針對(duì)行政邊界“焚燒洼地”，需建立跨區(qū)域聯(lián)防考核。例如湖南華容縣與南縣簽訂協(xié)議，交界處火點(diǎn)雙方各擔(dān)50%責(zé)任，并共享秸稈利用設(shè)施；亦可探索“碳排放交易”思維，焚燒量超標(biāo)地區(qū)向綜合利用先進(jìn)縣購買配額，資金注入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綠色發(fā)展基金。
走向科學(xué)與公正的平衡
秸稈禁燒績(jī)效考核的進(jìn)化史，是中國環(huán)境治理從粗放到精細(xì)的縮影。當(dāng)考核指標(biāo)從火點(diǎn)數(shù)量轉(zhuǎn)向綜合利用率，從“一票否決”轉(zhuǎn)向梯度獎(jiǎng)懲，政策才能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與民生保障的雙贏。未來的核心命題，是通過技術(shù)創(chuàng)新降低考核成本，通過市場(chǎng)化機(jī)制提升秸稈價(jià)值，最終讓考核體系從“緊箍咒”蛻變?yōu)椤爸破鳌?。正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出的愿景：到2030年，秸稈管理應(yīng)從“禁燒之戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“資源之戰(zhàn)”——而這需要考核邏輯的根本性重構(gòu)：評(píng)分不是終點(diǎn)，而是可持續(xù)發(fā)展的起點(diǎn)。
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