在績效管理的精密齒輪中，“不稱職”或“差”的最后一檔評級如同一道醒目的紅線，它既是對公權(quán)力運行失效的嚴肅警示，也是重塑行政效能的制度性契機。公務(wù)員考核中的“不稱職”等級，標志著工作人員在履職能力、職業(yè)道德或工作成效上存在根本性缺陷；而財政項目的“低差”評級，則揭示了公共資源配置的嚴重低效或政策目標的實質(zhì)性落空。這一檔位的存在，絕非簡單的懲戒工具，而是績效生態(tài)系統(tǒng)中的關(guān)鍵糾偏機制——它通過“否決性”評價倒逼責(zé)任回溯，迫使部門直面公共服務(wù)鏈的斷裂點。當(dāng)重慶某部門因績效連年墊底被削減預(yù)算70億元，當(dāng)環(huán)境治理項目因評級“差”而被撤銷專項資金，我們看到最后一檔如何從紙面判定轉(zhuǎn)化為治理變革的杠桿。正如公共管理學(xué)者所指出的：“績效評估的*價值不在排名，而在診斷系統(tǒng)的病理基因”。
制度定位與功能作用
績效考核的末檔評級被設(shè)計為“制度清醒劑”。在公務(wù)員考核體系中，它指向無法勝任崗位核心職能的嚴重履職缺陷，可能觸發(fā)崗位調(diào)整、降職甚至辭退等行政問責(zé)。而在財政績效領(lǐng)域，低差評級意味著公共資金未能產(chǎn)生預(yù)期效益，需面臨預(yù)算削減或項目終止的后果。這種制度安排源于新公共管理理論中的“結(jié)果導(dǎo)向”原則——公共資源的消耗必須對應(yīng)可驗證的公共價值產(chǎn)出。
更深層次看，末檔評級承擔(dān)著三重治理功能：警示功能上，它標識出政策執(zhí)行中的“失效黑洞”，如某市污水處理項目連續(xù)三年獲“差評”后被審計發(fā)現(xiàn)80%資金被挪用；矯正功能上，通過預(yù)算調(diào)整強制修復(fù)資源錯配，如重慶市依據(jù)績效評價統(tǒng)籌調(diào)減低效項目資金270億元；預(yù)防功能上，事前績效評估將末檔風(fēng)險前置化規(guī)避，上海市嘉定區(qū)規(guī)定新增100萬元以上項目必須通過成本效益分析，否決率達19%。這種“否決權(quán)”的存在，使績效管理真正實現(xiàn)了閉環(huán)控制。
價值缺失的深層困境
當(dāng)前末檔評定常陷入價值偏離困境。指標體系過度側(cè)重經(jīng)濟產(chǎn)出，導(dǎo)致公共服務(wù)、公平正義等核心價值被邊緣化。例如多地開發(fā)區(qū)考核中，GDP增速權(quán)重占40%以上，而環(huán)境污染、勞工權(quán)益等社會績效合計不足15%。這種偏差催生“選擇性失明”——基層為規(guī)避末檔風(fēng)險，將資源集中于易量化顯效的領(lǐng)域，弱化基礎(chǔ)教育、社會保障等長周期服務(wù)。
更深層矛盾在于公共責(zé)任模糊化。當(dāng)部門同時扮演“運動員”與“裁判員”，績效評估易淪為“免責(zé)工具”。典型案例是某市棚改項目：盡管安置房逾期三年未交付，但因考核標準僅設(shè)定“開工率”指標，該項目竟連續(xù)獲“良”以上評級。這種責(zé)任逃逸現(xiàn)象印證了學(xué)者的批判：“當(dāng)自定績效標準時，評估可能異化為風(fēng)險屏蔽機制而非治理改進工具”。
評估實踐的技術(shù)瓶頸
末檔判定的科學(xué)性受制于信息失真痼疾。自評體系存在系統(tǒng)性數(shù)據(jù)美化，如環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)某省空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)人為篡改率達32%；而委托第三方評估又面臨“委托代理悖論”——某市委托麥肯錫開展的績效評估中，80%關(guān)鍵指標因觸及敏感領(lǐng)域被否決。
技術(shù)路徑缺陷同樣突出。傳統(tǒng)評估依賴“投入-產(chǎn)出”線性模型，難以捕捉復(fù)雜政策的外部效應(yīng)。例如某扶貧項目雖完成資金撥付率100%（投入達標），但因未設(shè)置“返貧率”指標，未能發(fā)現(xiàn)35%受助戶次年返貧的結(jié)果失效。國際研究指出突破路徑：采用“公共價值賬戶”（Public Value Account）多維框架，通過公民滿意度、社會資本增益等非量化指標補充驗證。
結(jié)果應(yīng)用的問責(zé)機制
末檔結(jié)果與問責(zé)的弱掛鉤凸顯制度剛性不足。盡管《公務(wù)員考核規(guī)定》明確不稱職者應(yīng)調(diào)崗降職，但2018-2023年某省公務(wù)員末檔占比僅0.2%，且無一人被辭退。財政領(lǐng)域類似，廈門市曾披露：37個“差評”項目中仍有21個獲得次年預(yù)算，暴露結(jié)果應(yīng)用的形式化。
突破路徑在于構(gòu)建立體問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。重慶創(chuàng)新“六掛鉤機制”：將部門績效與預(yù)算安排、編制配置、干部晉升全面綁定，末檔部門領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先調(diào)整崗位。更根本的是法治化約束：美國《績效與結(jié)果法案》（GPRA）規(guī)定，連續(xù)三年績效末檔的項目自動觸發(fā)國會聽證程序，其經(jīng)驗啟示我國需加快績效立法進程。
第三方評估的創(chuàng)新路徑
破解末檔評定困局需激活社會力量。獨立第三方評估通過“觀察者距離”破除信息壁壘，如廣東省績效評價中，華南理工大學(xué)團隊引入“公共服務(wù)獲得感指數(shù)”，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)公民滿意度反低于欠發(fā)達區(qū)的悖論現(xiàn)象。但當(dāng)前第三方機構(gòu)面臨資源依附困境——全國76%的績效評估委托項目，經(jīng)費來源仍依賴被評估對象。
未來方向是構(gòu)建多元協(xié)同機制。參考荷蘭社會對話委員會模式：由人大機構(gòu)、專業(yè)智庫、公民代表組成績效仲裁庭，對末檔評定行使復(fù)核權(quán)。同時發(fā)展數(shù)字賦能，如杭州市“城市大腦”績效系統(tǒng)實時抓取12345投訴率、網(wǎng)格事件處置率等客觀數(shù)據(jù)，使末檔判定脫離主觀裁量。
從“不稱職”公務(wù)員到“差評”公共項目，績效考核的最后一檔始終是自省的鏡鑒。它既是懲戒機制——通過預(yù)算削減、崗位調(diào)整實現(xiàn)行政問責(zé)；更是修復(fù)機制——如重慶市通過績效監(jiān)控釋放270億元低效資金并重新配置到民生領(lǐng)域。在深層次上，末檔評定揭示了績效合法性（Performance Legitimacy）的構(gòu)建邏輯：當(dāng)持續(xù)產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，其權(quán)力才獲得公民實質(zhì)性認可。
要讓最后一檔真正成為治理升級的杠桿，需完成三重跨越：在制度層面，將績效立法提上議程，明確末檔評定的標準、程序和責(zé)任；在技術(shù)層面，開發(fā)公共價值測量工具，建立政策全生命周期成本效益數(shù)據(jù)庫；在文化層面，推動從“規(guī)避末檔”到“擁抱問題”的價值觀轉(zhuǎn)變。如基層官員所言：“真正的績效進步，始于我們敢于直視考核表最末一行的時候”。只有當(dāng)最后一檔從禁忌變?yōu)樽兏锲瘘c，績效管理才能真正成為高質(zhì)量發(fā)展的推進器。
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